РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации

18 января 2021 года

г. Москва

Московский городской суд в составе председательствующего судьи Михалевой Т.Д., с участием прокурора Клевцовой А.Ю., при секретаре Маньковой А.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-420/2021 по административному исковому заявлению заместителя прокурора города Москвы о признании частично недействующим Устава муниципального округа Зюзино, утвержденного решением муниципального Собрания Зюзино в г. Москве от 25.11.2003 N 8,

у с т а н о в и л :

Решением муниципального Собрания Зюзино в г. Москве от 25.11.2003 N 8 принят Устав муниципального округа Зюзино, который зарегистрирован в Департаменте территориальных органов исполнительной власти г. Москвы 08.12.2003 N 010, в установленном порядке 10.12.2003 опубликован в издании «Каховка».

Приказом ГУ Минюста России по Центральному федеральному округу от 27.12.2005 N 2 Уставу внутригородского муниципального образования Зюзино в городе Москве присвоен государственный регистрационный номер RU771320002005001.

Первый заместитель прокурора города Москвы, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункта «з» пункта 17, подпункт «а» пункта 21, подпункт «е» пункта 22 части 2 статьи 3, пункт 2 части 1 статьи 6, часть 7 статьи 11, подпункт «ж» пункта 16, пункт 17 статьи 16, абзац 2 части 4 статьи 17, часть 6 статьи 19, часть 2 статьи 24, части 2 и 3 статьи 27, пункт 2 части 1 статьи 38, часть 2 статьи 40 Устава муниципального округа Зюзино, утвержденного решением муниципального Собрания Зюзино в г. Москве от 25.11.2003 N 8.

В обосновании заявленных требований ссылается на то, что указанные положения Устава противоречат требованиям федерального и регионального законодательства, регулирующим общественные отношения в сфере местного самоуправления, имеющим большую юридическую силу. Длительное не приведение Устава в соответствие с изменениями федерального законодательства создает условия для неисполнения органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей и, что влечет нарушение прав граждан.

В связи с длительным непринятием мер по внесению изменений в Устав Зюзинским межрайонным прокурором г. Москвы 29.12.2019 и 29.05.2020 главе муниципального округа Зюзино г. Москвы внесены представления об устранении нарушений закона. Однако, до настоящего времени Устав в соответствие с требованиями федерального и регионального законодательства не приведен.

В связи с необходимостью принятия действенных мер по недопущению реализации муниципальных правовых актов, противоречащих действующему законодательству, прокурор на основании статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 No 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В судебном заседании представитель прокурора требования поддержал в полном объеме.

Представитель административного ответчика иск признал, указывая, что в настоящее время отсутствует возможность приведения Устава в соответствии с требованиями действующего законодательства в связи с отсутствием необходимого количества голосов депутатов, согласных на принятие соответствующих изменений.

Выслушав представителей сторон, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении исковых требований, исходя из нижеследующего.

В соответствии со статьей 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ. Прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", (статья 39, часть 3 статьи 208 КАСРФ).

Прокурор, обратившийся в суд с таким административным иском, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, за исключениями, предусмотренными КАС РФ, и поэтому не дает заключения по административному делу.

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу. Проверяя порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующему.

Устав муниципального округа Зюзино принят решением муниципального Собрания в г. Москве 25.11.2003 № 8, зарегистрирован в Департаменте территориальных органов исполнительной власти г. Москвы 08.12.2003г. 010.

В соответствии счастью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Устав опубликован в издании «Каховка», 10.12.2003 и его положения вступили в законную силу.

В настоящее время Устав действует в редакции от 31.10.2017 года.

Местное самоуправление, по смыслу определяющих его конституционно-правовой статус статей 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и2) и130 - 133 Конституции Российской Федерации, выступает обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения, обеспечивающей участие граждан в самостоятельном и под свою ответственность решении населением непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации также исходит из признания и гарантирования самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) и определяет решение вопросов местного значения предметной сферой его деятельности (статья 130, часть 1), предполагая при этом связанность местного самоуправления требованиями Конституции Российской Федерации и законов (статья 15, части 1 и2) и необходимость взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения. Наряду с этим допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской Федерации), а также иные формы участия органов местного самоуправления в осуществлении совместно с органами государственной власти функций государства на конкретной территории. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливая в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований.

В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, при рассмотрении данного дела судом установлено, что отдельные положения Устава не соответствуют требованиям федерального и регионального законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Согласно подп. «з» п. 17 ч. 2 ст. 3 Устава к вопросам местного значения муниципального округа Зюзино отнесено участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального округа.

При этом соответствующее полномочие подп. «ж» п. 16 ст. 16 Устава отнесено к компетенции администрации муниципального округа Зюзино.

Перечень вопросов местного значения с учетом ч. 3 ст. 79 Федерального закона устанавливается законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

В этой связи он определен ст. 8 Закона города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (далее – Закон города Москвы №56).

Орган местного самоуправления муниципального округа в городе Москве дополнительными полномочиями по нормативному правовому регулированию указанных вопросов не наделен.

В соответствии с подп. «к» п. 19 ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы № 56 к вопросам местного значения муниципального округа отнесено участие в мероприятиях по профилактике терроризма и экстремизма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального округа, организуемых федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти города Москвы.

Поскольку Законом города Москвы № 56 к вопросам местного значения муниципального округа отнесено только участие в указанных мероприятиях по профилактике, организуемых федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти города Москвы, подп. «з» п. 17 ч. 2 ст. 3, подп. «ж» п. 16 ст. 16 Устава не соответствует ч. 3 ст. 79 Федерального закона, подп. «к» п. 19 ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы № 56.

Также противоречит требованиям федерального и московского законодательства подп. «е» п. 22 ч. 2 ст. 3 Устава, которым к вопросам местного значения муниципального округа Зюзино отнесено внесение в соответствии с Законом города Москвы от 25.06.2008 № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» в орган исполнительной власти города Москвы, уполномоченный в области градостроительного проектирования и архитектуры, или в соответствующую окружную комиссию по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы предложений в части, касающейся территории муниципального округа, к проектам разработанных в виде отдельных документов градостроительных планов земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на не подлежащей реорганизации жилой территории.

Указанный вопрос в перечень вопросов местного значения, предусмотренный ч. 3 ст. 79 Федерального закона, ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы № 56, после принятия Закона города Москвы от 28.06.2017 № 19 «О внесении изменений в статью 8 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»

и статью 74 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» не входит.

В соответствии с подп. «а» п. 21 ч. 2 ст. 3 Устава к вопросам местного значения муниципального округа Зюзино отнесено внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города предложений к проектам городских целевых программ.

Данная норма не соответствует ч. 3 ст. 79 Федерального закона, подп. «б» п. 23 ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы № 56, которыми к вопросам местного значения муниципального округа отнесено внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы предложений к проектам государственных программ (подпрограмм государственных программ) города Москвы, а не проектам городских целевых программ.

В силу ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено утверждение государственных программ субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 6 Устава к исключительной компетенции Совета депутатов отнесено рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

Однако в соответствии с п. 2 ч. 10 ст. 35 Федерального закона, п. 3 ч. 4 ст. 12 Закона города Москвы № 56 в исключительной компетенции представительного органа находятся только утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Таким образом, перечень полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, расширен по сравнению с тем, как он определен федеральным и московским законодательством.

Поскольку указанные вопросы урегулированы федеральными законами и законодательными актами города, органы местного самоуправления полномочиями по дополнительному нормативному правовому регулированию названных вопросов не наделены, п. 2 ч. 1 ст. 6 Устава противоречит п. 2 ч. 10 ст. 35 Федерального закона и п. 3 ч. 4 ст. 12 Закона города Москвы № 56.

Согласно ч. 7 ст. 11 Устава при досрочном прекращении полномочий главы муниципального округа новый глава муниципального округа избирается не позднее чем через 60 дней со дня прекращения полномочий главы муниципального округа.

Вместе с тем данные вопросы урегулированы ч. 8.1-1 ст. 36 Федерального закона, ч. 9.1 ст. 14 Закона города Москвы № 56, согласно которым в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования избрание главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, осуществляется не позднее чем через шесть месяцев со дня такого прекращения полномочий. При этом если до истечения срока полномочий представительного органа осталось менее шести месяцев, избрание главы муниципального образования из состава представительного органа осуществляется на первом заседании вновь избранного представительного органа, а избрание главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, - в течение трех месяцев со дня избрания представительного органа в правомочном составе.

С учетом изложенного предусмотренный ч. 7 ст. 11 Устава порядок избрания главы муниципального округа не соответствует ч. 8.1-1 ст. 36 Федерального закона, ч. 9.1 ст. 14 Закона города Москвы № 56.

В соответствии с п. 17 ст. 16 Устава к полномочиям администрации муниципального округа Зюзино отнесено содействие осуществлению государственного экологического мониторинга, внесение в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы предложений по созданию и размещению постов государственного экологического мониторинга, осуществление добровольного экологического мониторинга на территории муниципального округа.

Указанная норма не соответствует п. 12 ч. 4 ст. 12 Закона города Москвы № 56, в соответствии с которым внесение в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы предложений по вопросам местного значения в соответствии со ст. 8 Закона города Москвы № 56 является исключительной компетенцией представительного органа.

Абзацем 2 ч. 4 ст. 17 и ч. 6 ст. 19 Устава на Совет депутатов возложена обязанность установить квалификационные требования, в том числе к стажу муниципальной службы или работы по специальности.

Установлено, что в силу п. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ч. 2.1 ст. 10 Закона города Москвы от 22.10.2008 № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» квалификационные требования к стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки для замещения должностей муниципальной службы не предъявляются.

С учетом изложенного абз. 2 ч. 4 ст. 17 и ч. 6 ст. 19 Устава не соответствуют требованиям федерального и московского законодательства.

Противоречит требованиям федерального законодательства и ч. 2 ст. 24 Устава, согласно которой иные решения Совета депутатов принимаются в порядке, установленном Регламентом Совета депутатов.

Указанные вопросы урегулированы п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона, согласно которой порядок принятия (издания) муниципальных правовых актов должен определяться уставом муниципального образования, а не Регламентом представительного органа.

Согласно ч.ч. 2 и 3 ст. 27 Устава датой официального опубликования муниципального нормативного правового акта является день первого опубликования его полного текста в печатном средстве массовой информации, определенном Советом депутатов. Муниципальный нормативный правовой акт (за исключением Устава, решения Совета депутатов о внесении изменений и дополнений в Устав) вступает в силу со дня его официального опубликования, если в самом акте не оговорено иное.

Указанные нормы не соответствуют ч. 2 ст. 47 Федерального закона, которыми уже определены требования к печатному изданию, которое может служить источником официального опубликования, а также порядок вступления в силу муниципальных правовых актов и муниципальных нормативных правовых актов в зависимости от их категории.

В соответствии с требованиями данной нормы для официального опубликования используется периодическое печатное издание, распространяемое в соответствующем муниципальном образовании. В случае, если муниципальные нормативные правовые акты, затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 38 Устава в собственности муниципального округа может находиться имущество, предназначенное для осуществления переданных полномочий, в случаях, установленных законами города Москвы.

Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения с учетом ч. 4 ст. 79 Федерального закона должен определяться законами субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона города Москвы № 56 в собственности муниципального образования может находиться не только имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных законами города Москвы, но и в случаях, установленных федеральными законами.

С учетом изложенного п. 2 ч. 1 ст. 38 Устава не соответствует ч. 4 ст. 79 Федерального закона, п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона города Москвы № 56.

Частью 2 ст. 40 Устава установлено, что источники формирования доходов местного бюджета и нормативы отчислений от федеральных, региональных, местных налогов и сборов в местный бюджет определяются законом города Москвы о бюджете города Москвы и не подлежат изменению в течение текущего финансового года.

Указанная норма не соответствует ч. 3 ст. 79 Федерального закона, ч. 1 ст. 5 Закона города Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», которыми уже определена компетенция органов государственной власти города по нормативному правовому регулированию вопросов формирования доходов бюджетов муниципальных образований.

Поскольку в соответствии с указанными нормами законом города Москвы о бюджете города должны определяться источники формирования доходов бюджетов муниципальных образований и нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований, ч. 2 ст. 40 Устава нуждается в приведении в соответствие с ч. 3 ст. 79 Федерального закона, ч. 1 ст. 5 Закона города Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве».

C учетом изложенного, суд приходит к выводу о признании недействующими вышеприведенных положений Устава муниципального округа Зюзино.

Как разъяснено пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, и на основании этого акта не были реализованы права граждан и организаций, суд приходит к выводу, что оспариваемый акт подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления - «Московский муниципальный вестник».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Административное исковое заявление заместителя прокурора города Москвы удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу подпункта «з» пункта 17, подпункт «а» пункта 21, подпункт «е» пункта 22 части 2 статьи 3, пункт 2 части 1 статьи 6, часть 7 статьи 11, подпункт «ж» пункта 16, пункт 17 статьи 16, абзац 2 части 4 статьи 17, часть 6 статьи 19, часть 2 статьи 24, части 2 и 3 статьи 27, пункт 2 части 1 статьи 38, часть 2 статьи 40 Устава муниципального округа Зюзино, утвержденного решением муниципального Собрания Зюзино в г. Москве от 25.11.2003 N 8.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение пяти дней со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Судья Московского городского суда

Т.Д. Михалева